Oleh: Sahid Wahid, SH, MH

(Aktifis Jaminan Sosial)
Quo Vadis Jaminan Sosial Tenaga Kerja
Ilustrasi tuntutan tenaga kerja. (Foto: dok/SULTRAKINI.COM)
Festival Kota Tua Bouton

Resiko sosial ekonomi yang cenderung menimbulkan hilangnya pekerjaan yang berdampak pada kemiskinan dapat dicegah dengan suatu sistem proteksi yang diberikan kepada setiap orang melalui jaminan sosial, sehingga jaminan sosial merupakan salah satu pilar kesejahteraan yang bersifat operasional.

Jaminan Sosial merupakan kebutuhan bagi seluruh warga negara. Program jaminan sosial merupakan salah satu program yang dianggap strategis didalam mewujudkan kesejahteraan rakyat di banyak negara. Karena tujuan pembentukan sebuah negara untuk tercapainya kesejahteraan (welfare state) yang merupakan komitmen pemerintah sebagai tanggungjawabnya sebagai pengelola negara.

Dalam sila kelima Pancasila serta Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menekankan bahwa prinsip keadilan sosial mengamanatkan tanggung jawab pemerintah dalam pembangunan kesejahteraan sosial.

Penyelenggaraan Sistem Jaminan Sosial sebagaimana yang diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang utama seperti dimaksud dalam Pasal 28H ayat (3) yang menyatakan: “Setiap orang berhak atas jaminan sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang bermartabat” dan Pasal 34 ayat (2) yang menyatakan: “ Negara mengembangkan Sistem Jaminan Sosial bagi seluruh rakyat dan memberdayakan masyarakat yang lemah dan tidak mampu sesuai dengan matabat kemanusiaan”. 

Selanjutnya, Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam TAP MPR Nomor X/MPR/2001 menugaskan kepada Presiden untuk membentuk Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) dalam rangka memberikan perlindungan sosial kepada seluruh rakyat Indonesia yang menyeluruh dan terpadu. 

Lahirnya Badan Penyelenggara Jaminan Sosial 

Di dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada Pasal 1 ayat (3) disebutkan bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Memperhatikan pernyataan tersebut dan melihat ciri pertama dari negara hukum, yaitu supremacy of the law, hal ini berarti bahwa setiap tindakan administrasi negara haruslah berdasarkan hukum yang berlaku atau yang disebut Asas Legalitas. 

Putusan Mahkamah Konstitusi tanggal 31 Agustus 2005 terhadap perkara Nomor 007/PUU-III/2005 yang menyatakan bahwa badan penyelenggara tidak sesuai dengan kehendak yang ingin dicapai oleh UU No 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional. Pendapat Mahkamah Konstitusi bahwa pengembangan sistem jaminan sosial adalah bagian dari pelaksanaan fungsi pelayanan sosial negara yang kewenangan untuk menyelenggarakannya berada di tangan pemegang kekuasaan pemerintahan negara, di mana kewajiban pelaksanaan sistem jaminan sosial tersebut, sesuai dengan Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 maka dalam Pasal 5 Undang Undang No 40 Tahun 2004 tentang SJSN yang berbunyi:

"Badan Penyelenggara Jaminan Sosial harus dibentuk dengan undang-undang; 

Sejak berlakunya undang-undang ini, badan penyelenggara jaminan sosial yang ada dinyatakan sebagai Badan Penyelenggara Jaminan Sosial menurut undang-undang ini; 

Badan Penyelenggara Jaminan Sosial sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah: 

Perusahaan Perseroan (Persero) Jaminan Sosial Tenaga Kerja (JAMSOSTEK); 

Perusahaan Perseroan (Persero) Dana Tabungan dan Asuransi Pegawai Negeri (TASPEN); 

Perusahaan Perseroan (Persero) Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ASABRI); 

Perusahaan Perseroan (Persero) Asuransi Kesehatan Indonesia (ASKES); 

Dalam hal diperlukan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial selain dimaksud pada ayat (3), dapat dibentuk yang baru dengan undang-undang”. 

Lebih lanjut bahwa seluruh ketentuan dalam Pasal 5 UU SJSN di atas, tampak bahwa terdapat rumusan yang saling bertentangan serta sangat berpeluang menimbulkan multi-interpretasi yang bermuara pada ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid).

Sebagaimana pada ayat (1) dinyatakan bahwa Badan Penyelenggara Jaminan Sosial harus dibentuk dengan undang-undang, sementara pada ayat (3) dikatakan bahwa Persero JAMSOSTEK, Persero TASPEN, Persero ASABRI, dan Persero ASKES adalah Badan Penyelenggara Jaminan Sosial sebagaimana dimaksud pada ayat (1), padahal tidak semua badan-badan tersebut dibentuk dengan undang-undang. 

Seandainya pembentuk undang-undang bermaksud menyatakan bahwa selama belum terbentuknya Badan Penyelenggara Jaminan Sosial sebagaimana dimaksud pada ayat (1), badan-badan sebagaimana disebutkan pada ayat (3) di atas diberi hak untuk bertindak sebagai badan penyelenggara jaminan sosial, maka hal itu sudah cukup tertampung dalam Ketentuan Peralihan pada Pasal 52 UU SJSN. 

Apabila rumusan dalam Pasal 5 ayat (1) UU SJSN di atas pembentuk undang-undang bermaksud menyatakan bahwa badan penyelenggara jaminan sosial harus memenuhi persyaratan yang ditentukan dalam undang-undang, yang dimaksud adalah UU SJSN maka penggunaan kata “dengan” dalam ayat (1) tersebut tidak memungkinkan untuk diberi tafsir demikian. 

Karena makna frasa “dengan undang-undang” berbeda dengan frasa “dalam undang-undang”. Frasa “dengan undang-undang” menunjuk pada pengertian bahwa pembentukan setiap badan penyelenggara jaminan sosial harus dengan undang-undang, sedangkan frasa “dalam undang-undang” menunjuk pada pengertian bahwa pembentukan badan penyelenggara jaminan sosial harus memenuhi ketentuan undang-undang. Ketentuan dalam Pasal 5 ayat (4), makin memperkuat kesimpulan bahwa pembentuk undang-undang memang bermaksud menyatakan, badan penyelenggara jaminan sosial harus dibentuk dengan undang-undang tersendiri.

Kemungkinan tafsir lainnya adalah rumusan dalam Pasal 5 ayat (2) dan (3) UU SJSN di atas, maka tidak ada lagi kebutuhan untuk memenuhi ketentuan Pasal 5 ayat (1), sebab badan-badan sebagaimana yang disebut pada ayat (2) dan (3) itulah yang dimaksud oleh ayat (1) dan pada saat yang sama sesungguhnya tidak ada kebutuhan bagi adanya rumusan sebagaimana tertuang dalam ayat (4).

Oleh karena itu, dengan menghubungkan ketentuan ayat (1), (2), (3), dan (4) dari Pasal 5 UU SJSN tersebut, maka tidak dapat ditarik kesimpulan lain kecuali bahwa memang kehendak pembentuk undang-undang untuk menyatakan bahwa JAMSOSTEK, TASPEN, ASABRI, dan ASKES sajalah yang merupakan badan penyelenggara jaminan sosial sebagaimana dimaksud pada ayat (1) serta tidak mungkin lagi membentuk badan penyelenggara jaminan sosial lain di luar itu.

Oleh karena di satu pihak, telah ternyata bahwa Pasal 5 ayat (1), (2), (3), dan (4) UU SJSN saling berkait yang sebagai akibatnya daerah menjadi tidak mempunyai peluang untuk mengembangkan sistem jaminan sosial dan membentuk badan penyelenggara sosial, sementara di pihak lain keberadaan undang-undang yang mengatur tentang pembentukan badan penyelenggara jaminan sosial nasional di tingkat pusat merupakan kebutuhan, maka Pasal 5 ayat (1) UU SJSN cukup memenuhi kebutuhan dimaksud dan tidak bertentangan dengan Undang-Undang Dasar sepanjang ketentuan dalam Pasal 5 ayat (1) UU SJSN tersebut ditafsirkan semata-mata dalam rangka pembentukan badan penyelenggara jaminan sosial nasional di tingkat pusat.

Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa ketentuan Pasal 52 UU SJSN justru dibutuhkan untuk mengisi kekosongan hukum (rechtsvacuum) dan menjamin kepastian hukum (rechtszekerheid) karena belum adanya badan penyelenggara jaminan sosial yang memenuhi persyaratan agar UU SJSN dapat dilaksanakan.

Kemudian Mahkamah Konstitusi menyatakan Pasal 5 ayat (2), (3), dan (4) Undang-undang Republik Indonesia Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 150, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4456) bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat; Oleh karena itu dibutuhkan undang-undang yang mengatur tentang BPJS sebagaimana ketentuan Pasal 52 UU SJSN tersebut.

Sementara itu, sesungguhnya karakter aspiratif sebuah undang-undang mencerminkan bahwa UU itu akan memenuhi kehendak masyarakatnya, tetapi bukan hanya karakter aspiratif itu saja yang harus dipenuhi. Sebuah UU subtansinya harus sinkron, harmonis dan tidak tumpang tindih dengan perundang-undangan yang ada.

Perintah suatu undang-undang untuk mengatur suatu hal tertentu dengan atau melalui undang-undang haruslah dihindarkan dari soal soal remeh, mengingat undang undang itu ada bukan untuk mengatur soal-soal remeh.

Lebih lanjut menurut I.C van der Vlies, dalam memerintahkan pembentukan undang-undang haruslah dilakukan terhadap keputusan yang sifatnya mendalam seperti; Keputusan mengenai kebutuhan hidup pokok atau asas asas hukum asasi (antara lain pemberian kewenangan pada organ lain untuk menjabarkan lebih lanjut) dan Yang menyinggung hal hal asasi yang berkaitan dengan organisasi negara dan/atau yang dirasa oleh pemerintah menyangkut kepentinganya sendiri atau kesan kepentingan yang ada.

Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa frase dengan undang-undang dalam ketentuan tersebut di atas menunjuk pada pengertian bahwa pembentukan setiap badan penyelenggara jaminan sosial harus dengan undang-undang. Ketentuan Pasal 5 ayat (1) UU SJSN adalah dimaksudkan untuk pembentukan badan penyelenggara tingkat nasional yang berada di pusat.

Lebih lanjut dikemukakan bahwa keberadaan undang-undang yang mengatur tentang Pembentukan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial di tingkat pusat merupakan kebutuhan, karena belum adanya badan penyelenggara jaminan sosial  yang memenuhi persyaratan agar UU SJSN dapat dilaksanakan.

Penjelasan umum UU SJSN juga menegaskan hal tersebut sebagai berikut: “sehubungan dengan hal di atas, dipandang perlu menyusun Sistem Jaminan Sosial Nasional yang mampu mensinkronisasikan penyelenggaraan berbagai bentuk jaminan sosial yang dilaksanakan oleh beberapa penyelenggara agar dapat menjangkau kepesertaan yang lebih luas serta memberi manfaat yang lebih besar bagi setiap peserta.

Distorsi Implementasi Regulasi

Apabila kita simak dengan cermat ketentuan Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara dan Undang-undang Nomor 40 Tahun 2007 Tentang Perseroan Terbatas, dihubungkan dengan UU SJSN, sangat jelas terdapat perbedaan yang mendasar antara Badan Hukum BUMN, Perseroan Terbatas dengan badan hukum BPJS yang dikehendaki oleh UU SJSN. Badan Usaha Milik Negara (BUMN) adalah suatu perusahaan dimana didalamnya terdapat saham yang dimiliki oleh pihak pemerintah. 

Perusahaan BUMN memiliki misi bisnis, dan terdapat juga misi sosial. Jika BUMN berbentuk Perseroan Terbatas maka perusahaan tersebut disebut (PT Persero). Kepada BUMN berlaku ketentuan undang-undang Perseroan Terbatas dan perundang-undangan yang berkenaan dengan BUMN.

Pada Pasal 2 ayat (1) Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara yang memuat maksud dan tujuan pendirian BUMN adalah Memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional pada umumnya dan penerimaan negara pada khususnya, mengejar keuntungan, menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak, menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sektor swasta dan koperasi dan Turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha golongan ekonomi lemah, koperasi dan masyarakat.

Selanjutnya pada Pasal 12 Undang Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN tersebut mengatakan secara khusus mengenai maksud dan tujuan pendirian persero BUMN adalah Menyediakan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan berdaya saing kuat dan Mengejar keuntungan guna meningkatkan nilai perusahaan.

Berdasarkan kedua pasal dalam Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN tersebut, sangat jelas bahwa dibentuknya BUMN Persero  adalah untuk mengejar keuntungan atau profit oriented.

Sementara Azas Prinsip Jaminan Sosial yang sebenarnya terdapat pada Pasal 4 dalam Undang Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang SJSN yaitu bahwa Sistem Jaminan Sosial Nasional berdasarkan pada prinsip kegotongroyongan; nirlaba; keterbukaan; kehati-hatian; akuntabilitas; portabilitas; kepesertaan bersifat wajib; dana amanat; dan  hasil  pengelolaan Dana Jaminan Sosial dipergunakan seluruhnya untuk pengembangan program dan untuk sebesar-besarnya kepentingan Peserta, sehingga tidak tepat jika BUMN yang tujuan utamanya mencari keuntungan diberikan kewenangan mengelola jaminan sosial. Hal ini berdampak pertentangan dengan prinsip nirlaba dan Dana Amanat untuk pengembangan program untuk kepentingan peserta tidak dapat terwujud.

Secara konstitusional dasar hukum pembentukan BUMN adalah untuk melaksanakan amanat Pasal 33 Undang Undang Dasar sedangkan pembentukan BPJS adalah untuk memenuhi hak setiap orang atas jaminan sosial sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 28H ayat (3) Undang Undang Dasar 1945 dan memenuhi kewajiban negara mengembangkan sistem jaminan sosial bagi seluruh rakyat dan memberdayakan masyarakat yang lemah dan tidak mampu sesuai dengan martabat kemanusiaan sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 34 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara R.I. Tahun 1945.

BPJS adalah Badan Penyelenggara Program Jaminan Sosial yang dibentuk dengan undang-undang oleh karena itu Pasal 52 ayat (2) UU SJSN menentukan agar semua ketentuan yang mengatur mengenai BPJS disesuaikan dengan UU SJSN.

Badan ini dapat disebut sebagai suatu Badan Hukum Publik yang bukan BUMN, bukan perusahaan swasta, dan bukan lembaga pemerintah. Bentuk BPJS pada prinsipnya adalah suatu badan quasi Pemerintah yang tidak dimiliki oleh sekelompok orang akan tetapi dimiliki oleh seluruh pesertanya, yang peruntukan dananya telah ditetapkan.

Oleh karena dana yang dikelola dimiliki seluruh pesertanya, maka apabila terdapat sisa hasil usaha maka sisa hasil usaha tersebut menjadi milik seluruh peserta. Jadi tidak ada pembagian dividen untuk sekolompok orang maupun untuk pemerintah seperti yang terjadi dalam bentuk BUMN. 

Undang-Undang No 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, yang didalamnya dinyatakan bahwa PT. Askes (Persero) berubah menjadi BPJS Kesehatan dan PT. Jamsostek (Persero) berubah menjadi BPJS Ketenagakerjaan terhitung sejak tanggal 01 Januari 2014.

Dalam Undang-Undang No 5 tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara, perlindungan jaminan kecelakaan kerja dan jaminan kematian,  mencakup jaminan sosial yang diberikan dalam program jaminan sosial nasional lebih lanjut diatur dalam Peraturan Pemerintah. 

Bahwa sesuai dengan pasal 65 UU No 24 tahun 2011 tentang BPJS dinyatakan bahwa PT. ASABRI (Persero) dan PT. Taspen (Persero) menyelesaikan pengalihan program tabungan hari tua dan program pembayaran pensiun ke BPJS Ketenagakerjaan paling lambat tahun 2029. 

Lebih lanjut dalam Peraturan Presiden No 109 tentang Penahapan Kepesertaan Program Jaminan Sosial, bahwa kepesertaan jaminan sosial pekerja yang bekerja pada pemberi kerja penyelenggara Negara meliputi; Calon Pegawai Negeri Sipil; Pegawai Negeri Sipil; anggota TNI; anggota POLRI; pejabat Negara; Pegawai Pemerintah non Pegawai Negeri; Prajurit siswa TNI; dan Peserta Didik POLRI.

Pemberi kerja penyelenggara negara wajib mendaftarkan pekerjanya dalam program jaminan kecelakaan kerja, program jaminan hari tua, program jaminan pensiun, dan program jaminan kematian secara bertahap kepada BPJS Ketenagakerjaan.

Penahapan dimulainya pendaftaran bagi pekerja yang bekerja pada pemberi kerja penyelenggara negara dilakukan untuk program jaminan kecelakaan kerja dan jaminan kematian paling lambat tanggal 1 Juli 2015. Penahapan dimulainya pendaftaran bagi pekerja yang bekerja pada pemberi kerja penyelenggara negara dilakukan untuk program jaminan hari tua dan program jaminan pensiun paling lambat tahun 2029.

Ketika BPJS Ketenagakerjaan akan beroperasi penuh pada tanggal 1 Juli 2015 maka dibutuhkan peraturan teknis yang mengatur programnya dan oleh Pemerintah diterbitkan Peraturan Pemerintah No 44 tahun 2015 tentang Penyelenggaraan Program Jaminan Kecelakaan Kerja dan Jaminan Kematian, namun terdapat pasal yang diselipkan dengan tujuan untuk meruntuhkan kewenangan BPJS Ketenagakerjaan yaitu pasal yang bermakna bahwa Program JKK dan JKM bagi Peserta pada Pemberi Kerja penyelenggara negara diatur dengan Peraturan Pemerintah tersendiri.

Hal ini memaksa Direksi BPJS Ketenagakerjaan mengeluarkan surat Nomor B/7720/082015 perihal Kepesertaan Program Jaminan Sosial Ketenagakerjaan bagi pekerja yang bekerja pada pemberi kerja penyelenggara Negara, yang pada intinya melakukan penghentian pengelolaan Jaminan Kecelakaan Kerja dan Jaminan Kematian bagi Pegawai Aparatur Sipil Negara yang telah terdaftar melalui program BPJS Ketenagakerjaan yang diatur pada penganggaran belanja langsung pada Permendagri No 37 tahun 2014 tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Kemudian, ketentuan pengelolaan JKK dan JKM Pegawai ASN diatur dalam Peraturan Pemerintah (PP) tersendiri. Peraturan Pemerintah Nomor 70 Tahun 2015 tentang Jaminan Kecelakaan Kerja dan Jaminan Kematian bagi Pegawai Aparatur Sipil Negara diundangkan di  tanggal 17 September 2015 yang berlaku surut sejak 01 Juli 2015.

Sementara untuk TNI/Polri serta ASN dilingkup kementerian pertahanan dan Keamanan diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 102 tahun 2015 tentang Asuransi Sosial Prajurit Tentara Nasional Indonesia, Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia, dan Pegawai Aparatur Sipil Negara di lingkungan Kementerian Pertahanan dan Kepolisian Negara Republik Indonesia di  tanggal 28 Desember 2015. 

Dari sisi regulasi sebenarnya BPJS Ketenagakerjaan masih memiliki legal standing dalam menyelenggarakan Jaminan Kecelakaan Kerja dan Jaminan Kematian bagi Pegawai Aparatur Sipil Negara dan Prajurit Tentara Nasional Indonesia, Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia karena Perpres 109 tentang Penahapan Kepesertaan Program Jaminan Sosial belum dicabut. 

Namun jika mengacu pada ketentuan dalam hierarki Peraturan Perundangundangan Pasal 7 ayat 1 Undang Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang undangan, Apabila ada perbedaan norma atau pengaturan antara Peraturan Pemerintah dengan Peraturan Presiden yang mengatur hal yang sama, maka yang harus diambil sebagai acuan adalah ketentuan yang lebih tinggi, Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan hierarki.

Melihat tujuan diundangkannya Undang Undang SJSN, Undang Undang BPJS dan putusan Mahkamah Konstitusi sebaiknya Pemerintah mengembalikan kewenangan BPJS Ketenagakerjaan untuk mengelola seluruh Jaminan Sosial Tenaga Kerja yang telah diamanahkan melalui Undang Undang No 24 Tahun 2011 tentang BPJS, berikut peraturan turunannya terkait pengelolaan Jaminan Kecelakaan Kerja, Jaminan Kematian, Jaminan Hari Tua dan Jaminan Pensiun dengan melakukan perubahan pada Peraturan Pemerintah Nomor 44 Tahun 2015 dan merevisi atau mencabut Peraturan Pemerintah Nomor 70 dan 102 Tahun 2015.

Sebaiknya Pemerintah tidak lagi membuat regulasi yang pada intinya memberikan kewenangan kepada Institusi lain dalam hal mengelola program jaminan sosial yang tidak sesuai dengan peraturan perundangundangan dan segera merampungkan peta jalan (Road Map) penyerahan Jaminan Pensiun ASN dan TNI/Polri agar manfaat yang diterima peserta jaminan sosial dapat dirasakan sama bagi seluruh peserta seperti ASN, Prajurit TNI/Polri maupun Pegawai Swasta/Pekerja Informal, sehingga sila kelima ; Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia, dapat terwujud. 

Tanggapan Anda?

Facebook Conversations